Nesse breve estudo serão analisadas resumidamente as principais características dessas ações e será feito um comparativo entre os pontos de convergência entre si. Será abordada apenas a ADI genérica, dispensando-se as suas outras modalidades.
1
-
Ação Direta de Inconstitucionalidade
(ADI)
1.1 –
Objeto
A presente ação, que
está prevista na Lei n.º 9.868 de 1999, visa à declaração de
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo emanado do Poder Público nas
esferas federal, estadual e municipal que esteja em desconformidade com a
Constituição Federal.
Em julgados, o Supremo
Tribunal Federal já deixou firmado que não admite ação direta de
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo revogado, que tenha exaurido a
sua eficácia ou a prejudicialidade da ação por perda do objeto.
E de forma lógica, é
claro que não faz sentido apreciar ações que foram revogadas por oportunidade
ou conveniência, perderam a sua eficácia ou objeto. Isso é válido em nome da
segurança jurídica.
1.2
– Competência
Segundo
a Constituição Federal no art. 102, I, a) explicita que o Supremo Tribunal
Federal é competente para processar e julgar originariamente a ação direta de
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual.
De
acordo com Alexandre de Moraes (2018, p. 998) “o autor da ação pede ao STF que
examine a lei ou o ato normativo federal ou estadual em tese (não existe caso
concreto a ser solucionado)”. Ou seja, o
objetivo é tornar a lei ou ato normativo inválido em nome da segurança
jurídica. Assim, fica claro que todo e qualquer ato normativo – normas
infralegais – que contenham vícios de inconstitucionalidade, devem ser
retirados do ordenamento jurídico.
1.3
– Legitimados
O
art. 103 da Constituição Federal mostra todos os legitimados a propor Ação
Direta de Inconstitucionalidade. I) Presidente da República; II) Mesa do
Senado; III) Mesa da Câmara dos Deputados; IV) Mesa da Assembleia Legislativa
ou Câmara Legislativa do Distrito Federal; V) Governador de Estado ou do
Distrito Federal; VI) Procurador-Geral da República; VII) Conselho Federal da
Ordem dos Advogados do Brasil; VIII) Partido político com representação no
Congresso Nacional; IX) Confederação sindical ou entidade de classe de âmbito
nacional.
Porém,
para alguns dos legitimados anteriormente citados é necessário comprovar
pertinência temática, ou seja, interesse direto na causa, enquanto que para
outros a legitimidade é universal, o que significa que poderão defender a
Constituição Federal em relação a qualquer tema.
Aqueles
que precisam comprovar pertinência temática são os seguintes na ordem dos
respectivos incisos: IV – a mesa da Assembleia Legislativa ou da Câmara
Legislativa do Distrito Federal; V – do Governador de Estado ou do Distrito
Federal; IX – da confederação sindical ou entidade de classe de âmbito
nacional. Ao passo que os legitimados universais são: I – o Presidente da
República; II – a Mesa do Senado Federal; III – a Mesa da Câmara dos Deputados;
VI – o Procurador-Geral da República; VII – o Conselho Federal da Ordem dos
Advogados do Brasil; VIII – partido político com representação no Congresso
Nacional.
1.4
– Decisão, efeitos e informações complementares
Preliminarmente
cabe mencionar que de acordo com o art. 97 da Carta da República combinado com
o art. 22 da Lei 9.868/99, somente será iniciada a sessão da ação direta de
inconstitucionalidade se for alcançado o número mínimo de oito ministros
presentes.
Quanto
à possibilidade de haver desistência da ADI, segundo Celso de Mello (2018) “a
partir do momento em que processos do tipo chegam à corte, começa a valer o
princípio da indisponibilidade do interesse público”. Assim, nota-se que não é
possível haver desistência da ação por motivo de força maior, que é o interesse
público.
A
Ação Direta de Inconstitucionalidade não admite intervenção de terceiros, pois
terceiros que estão fora do rol disposto no art. 103 da Constituição Federal
não têm legitimidade para atuar em sede de ADI, também diante do regramento
disposto no art. 7.º, caput da Lei 9.868/99. Porém, há uma exceção prevista no
§ 2.º do art. 7.º da citada lei que diz que o relator, considerando a
relevância da matéria e a representatividade dos postulantes, por despacho
irrecorrível admitirá manifestação de outros órgãos e entidades. Assim, fica
claro que em relação à participação do amicus
curiae houve uma ressalva, pois a sua principal função segundo Humberto
Dalla Bernardina de Pinho (2020, p. 306) “é a de pluralizar o debate,
objetivando subsidiar o magistrado com o maior número possível de elementos,
para que a decisão seja a mais efetiva e adequada possível ao caso concreto”.
Dessa forma, percebe-se que o amigo da corte tem características que o
distingue dos demais terceiros intervenientes do processo, já que este tem uma
função bem peculiar dentro do processo, que é o de fornecer elementos
essenciais ao juízo dentro da sua expertise.
É
necessário se atentar que, de acordo com Gilmar Mendes (2012, p. 1621)
“existindo duas ações diretas de inconstitucionalidade impugnando o dispositivo
legal, estas serão julgadas em conjunto”.
Já
no caso em que as ações sejam ajuizadas em uma corte estadual e no Supremo
Tribunal Federal, o julgamento da ação no tribunal estadual será suspenso
aguardando que o STF decida sobre o tema primeiro. Assim se vê no julgamento da
ADI 1423:
Ementa:
Ação direta de inconstitucionalidade. Pedido de liminar. Lei 9.332, de 27 de
dezembro de 1995, do Estado de São Paulo. – Rejeição das preliminares de
litispendência e de continência, portanto, quando tramitam paralelamente duas
ações diretas de inconstitucionalidade, uma no Tribunal de Justiça local e
outra no Supremo Tribunal Federal, contra a mesma lei estadual impugnada em
face de princípios constitucionais estaduais que são reprodução de princípios
da Constituição Federal, suspende-se o curso da ação direta proposta perante o
tribunal estadual até o julgamento final da ação direta proposta perante o
Supremo Tribunal Federal [...]. Suspenso o curso da ação direta de
inconstitucionalidade n.º 31.819 proposta perante o Tribunal de Justiça de São
Paulo [...] (ADI 1423 MC,
Relator(a): Min. MOREIRA ALVES, Tribunal Pleno, julgado em 20/06/1996, DJ
22/11/1996)
Via
de regra, os efeitos das decisões que declaram a inconstitucionalidade no
controle abstrato de atos ou leis são erga
omnes (contra todos) e ex tunc
(retroativo), vinculante (pois obriga o cumprimento estrito por parte do Poder
Judiciário e Executivo) e repristinatório.
Os
efeitos erga omnes e ex tunc, cujos efeitos alcançam todos e
retroagem respectivamente, tornando nulos as leis e atos desde a sua origem.
Mas o ponto a se atentar é que segundo Moraes (2018, p. 1021) “[...] a
declaração de inconstitucionalidade do ato impugnado e, consequentemente, a
retroatividade de sua nulidade alcança, inclusive, sentenças judiciais
transitadas em julgado [...]”. Fica claro, com isso, o quão amplo é o alcance
dos efeitos da ação direta de inconstitucionalidade, sendo capaz de alcançar a
coisa julgada.
A
decisão no âmbito da ação direta de inconstitucionalidade é irrecorrível,
conforme prevê o art. 26 da Lei 9.868/99, sendo permitido apenas embargos de
declaração com o fito de sanar obscuridade ou contradição, por exemplo.
2
– Ação Declaratória de
Constitucionalidade (ADC)
2.1
– Objeto
Assim
como a ADI, a ação declaratória de constitucionalidade tem o seu procedimento
previsto na Lei 9.868 de 1999. Porém, objeto da ADC é contrário ao da ação
direta de inconstitucionalidade, pois se visa obter a declaração de
constitucionalidade de lei ou ato normativo federal. Está abarcado nesse
conceito de lei ou ato normativo federal, segundo Gilmar Mendes:
[...]
emenda constitucional, lei complementar, lei ordinária, medida provisória,
decreto legislativo, tratado internacional devidamente promulgado, decreto
Executivo de perfil autônomo, resolução de órgão do Poder Judiciário, do
Conselho Nacional de Justiça.
Nota-se
que só há a possibilidade de se propor a ação declaratória de
constitucionalidade de lei ou ato normativo federal, não incluindo a produção
legislativa dos Estados e Municípios, em respeito ao art. 102, I, a) da Carta
da República.
Para
que haja a apreciação, por parte do Supremo Tribunal Federal, da ADC é
necessário que haja controvérsia a respeito da norma que se quer ver declarada
a sua constitucionalidade. Essa divergência deve ser apenas de natureza
judicial, com diversas ações tramitando a respeito do mesmo tema. Não basta,
com isso, que a discrepância seja meramente de ordem doutrinária.
Diante
do instituto da ação declaratória de constitucionalidade fica a dúvida a
respeito se tais leis e atos normativos não são presumidos constitucionais. Mas
de acordo com Lenza (2018, p. 397) “o que existe é uma presunção relativa (juris tantum) [...] o objetivo da ADC é
transformar uma presunção relativa de constitucionalidade em absoluta (jure et de jure), não mais se admitindo
prova em contrário”.
2.2
- Competência
A
competência para processar e realizar o julgamento da ação declaratória de
constitucionalidade é a mesma da ADI em nível federal, ou seja, o Supremo
Tribunal Federal, de acordo com o art. 102, I, a), da Carta Política.
2.3
- Legitimados
Os
legitimados para propor a ação declaratória de constitucionalidade também são
os mesmos da ADI genérica, constantes do art. 103 da Constituição Federal, ou
seja, I – Presidente da República; II – a Mesa do Senado Federal; III – a Mesa
da Câmara dos Deputados; IV – a Mesa de Assembleia Legislativa ou Câmara
Legislativa do Distrito Federal; V – o Governador de Estado ou do Distrito
Federal; VI – o Procurador-Geral da República; VII – o Conselho Federal da
Ordem dos Advogados do Brasil; VIII – partido político com representação no
Congresso Nacional; IX – confederação sindical ou entidade de classe de âmbito
nacional.
A
questão dos legitimados universais e aqueles que necessitam comprovar
pertinência temática, o que fora dito anteriormente a respeito da ADI genérica
também se aplica aqui.
2.4
– Decisão, efeitos e informações complementares
Havendo
a citada controvérsia judicial e instaurada a ação declaratória de
constitucionalidade, o STF citará o Procurador-Geral da República para se
manifestar no prazo de 15 dias.
No
tocante à desistência da ação e à intervenção de terceiros, o que está disposto
à ADI aplica-se igualmente à ação declaratória de constitucionalidade.
De
forma semelhante ao que ocorre na ADI, somente instalada a sessão da Corte
Magna que declarará a constitucionalidade de lei ou ato normativo se estiverem
presentes o número mínimo de oito ministros.
Da
decisão de declaração de constitucionalidade são gerados os mesmos efeitos da
ADI, exceto o efeito repristinatório. Em sede de ADC os efeitos são erga omnes (contra todos), vinculantes a
todo Poder Judiciário e o Executivo nas esferas federal, estadual e municipal,
e ex tunc (retroativos).
A
decisão do Supremo em matéria da ação declaratória de constitucionalidade
também é irrecorrível, conforme art. 26 da Lei 9.868/99.
3
– Arguição de Descumprimento de Preceito
Fundamental (ADPF)
3.1
– Objeto
De
acordo com o art. 1.º da sua norma de regência, ou seja, Lei 9.882 de 1999, a
arguição de descumprimento de preceito fundamental “terá por objeto evitar ou
reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público”.
E
tais preceitos fundamentais seriam os que, de acordo com Bulos (2008, p. 901,
apud LENZA, 2018, p. 403) “qualificam-se de fundamentais os grandes preceitos
que informam o sistema constitucional, que estabelecem comandos basilares e
imprescindíveis à defesa dos pilares da manifestação constituinte originária”.
Ficou sob encargo da doutrina conceituar o que seriam esses preceitos
fundamentais, pois até hoje não foram determinados com exatidão por lei ou
jurisprudência.
Diferentemente
da ADC, a arguição de descumprimento de preceito fundamental poderá ser
impetrada com o objetivo de evitar ou reparar descumprimento de preceito
fundamental quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional de
lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à
Constituição, conforme art. 1.º, parágrafo único, I, da Lei 9.882 de 1999.
3.2
- Competência
A
competência para julgamento da arguição de descumprimento de preceito
fundamental será do Supremo Tribunal Federal conforme art. 1.º, caput, da Lei 9.882/99, combinado com o
art. 102, § 1.º da Carta Maior.
3.3
– Legitimados
Os
legitimados a propor a arguição de descumprimento de preceito fundamental serão
os mesmos da ADI e ADC, constantes no rol do art. 103, I a IX, da Constituição
Federal. O mesmo valendo para a questão da legitimação universal e para aqueles
que necessitam comprovar pertinência temática para propor ADPF.
3.4
– Decisão, efeitos e informações complementares
Sendo
comprovada a controvérsia e descumprimento de preceito fundamental, será
instaurada a respectiva ADPF se estiverem presentes, no mínimo, dois terços dos
membros do Supremo Tribunal Federal, conforme art. 8.º da Lei 9.882/99.
No
que se refere à desistência da ação e à intervenção de terceiros, na ADPF tem a
mesma aplicabilidade que nas ações constitucionais citadas anteriormente.
Levando-se
em consideração que, de acordo com o §1.º, art. 103 da Constituição Federal, o
Procurador-Geral da República deverá ser previamente ouvido nas ações de
inconstitucionalidade e em todos os processos de competência do Supremo
Tribunal Federal. Assim, as arguições em que não tiverem sido formuladas pelo
Ministério Público, este terá vista do processo por cinco dias, após o decurso
do prazo para informações, parágrafo único, art. 7.º da Lei 9.882/99.
Assim,
como visto na decisão em ADI e em ADC, na arguição de descumprimento de
preceito fundamental, os efeitos terão eficácia contra todos (erga omnes), vinculantes a todos os
órgãos do Poder Judiciário e Executivo e retroativos (ex tunc).
A decisão de procedência ou
improcedência na esfera da arguição de descumprimento de preceito fundamental é
irrecorrível, não sendo objeto sequer de ação rescisória, conforme art. 12 da
Lei 9.882/99. Assim, fica demonstrado que em relação à irrecorribilidade da
decisão em matéria de ADPF, aplica-se o mesmo que na ADI e ADC.
4
– Pontos em comum entre a ADI, ADC e ADPF
Iniciando-se
pela legitimidade para propor essas ações constitucionais, o art. 103, I ao IX
da Constituição da República define quais são esses legitimados. Em relação aos
legitimados universais e aqueles sujeitos que precisam comprovar pertinência
temática são os mesmos tanto para a ADI, ADC e ADPF.
Quanto
à exigência de controvérsia judicial relevante que enseje a propositura das
ações, somente é necessária em relação à ação declaratória de
constitucionalidade e em relação à arguição de descumprimento de preceito
fundamental, não se aplicando em relação à ação direta de
inconstitucionalidade. Não se faz necessária a controvérsia em relação à ADI
porque a lei ou ato normativo, no momento da sua propositura, não produziu seus
efeitos.
Como
citado anteriormente, a participação do Procurador-Geral da República se faz
necessária nessas três ações constitucionais, por força do disposto no § 1.º,
art. 103 da Carta Política.
Em
relação à natureza dúplice, tanto a ADI e ADC possuem ambivalência nos seus
julgados. Porém, a ADPF padece de tal disposição dúplice, pois ela pretende
analisar a violação da Constituição Federal.
Os
efeitos da decisão são erga omnes,
vinculantes a todos os órgãos do Judiciário e ao Poder Executivo nas três
esferas e ex tunc. Esses efeitos são os mesmos para a ADI, ADC e
ADPF.
Em
todas as ações não há a possibilidade de desistência da ação. Assim, uma vez
proposta, estas seguirão até o final.
Não
há a possibilidade de da intervenção de terceiros nessas ações, abrindo-se
exceção para a participação do amicus
curiae no auxílio de esclarecimento de assuntos que são sua expertise.
A
decisão do Supremo Tribunal Federal é irrecorrível, podendo apenas ser
interposto embargos de declaração quando houver alguma contradição, dúvida,
omissão ou obscuridade, conforme art. 26 da Lei 9.868/99 e art. 12 da Lei
9.882/99.
Já
o quórum para a instalação da sessão será o mesmo para todas as ações, ou seja,
no mínimo oito ministros deverão estar presentes, art. 22 da Lei 9.868/99. Este
dispositivo é aplicado à ADPF de forma reflexa.
Dessa
forma, percebe-se que, mesmo tendo propósitos diferentes, as ações constitucionais
aqui estudadas têm inegáveis semelhanças em seu tronco estrutural, o que
facilita o estudo e a operabilidade desses institutos de controle de
constitucionalidade por parte dos operadores do Direito.
5 – Referências Bibliográficas
BRASIL. Constituição Federal (1988).
Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal:
Centro Gráfico, 1988. Páginas 69 e 71;
BRASIL. Lei nº 9.868, de 10 de novembro de
1999. Dispõe sobre o processo e julgamento da ação direta de
inconstitucionalidade e da ação declaratória de constitucionalidade perante o
Supremo Tribunal Federal. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 11 de nov.
1999. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9868.htm>.
Acesso em: 14 nov. 2020;
BRASIL. Lei nº 9.882, de 3 de dezembro de
1999. Dispõe sobre o processo e julgamento da arguição de descumprimento de
preceito fundamental, nos termos do § 1.º do art. 102 da Constituição Federal.
Diário Oficial da União, Brasília, DF, 6 de dez. 1999. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9882.htm>.
Acesso em: 14 nov. 2020;
LENZA, Pedro, Direito Constitucional Esquematizado, 22ª Ed. São Paulo: Saraiva,
2018;
MELLO, Celso de. “Autor não pode desistir de ação de controle abstrato, afirma decano
do Supremo”. Conjur, São Paulo, 18 de abril de 2018. Disponível em: <https://www.conjur.com.br/2018-abr-12/autor-nao-desistir-acao-controle-abstrato-celso-mello>.
Acesso em: 07 de agosto de 2020;
MENDES, Gilmar Ferreira de. Curso de Direito Constitucional, 7ª
Edição, São Paulo: Editora Saraiva, 2012;
MORAES, Alexandre de, Direito Constitucional, 34ª Ed. São Paulo: Atlas, 2018;
PINHO, Humberto Dalla Bernardina de, Manual de Direito Processual Civil Contemporâneo,
2ª Ed. São Paulo: Editora Saraiva, 2020;
STF. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE:
ADI 1423. DJ 20/06/1996. STF, 1996. Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=385497>.
Acesso em 27 jul. 2020.
